VERSIÓN ESTENOGRÁFICA DE LA CONFERENCIA: DEMOCRACIA, ESTADO DE DERECHO Y CORRUPCIÓN, IMPARTIDA POR GERMÁN MARTÍNEZ CÁZARES, SECRETARIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, DURANTE LOS TRABAJOS DEL SEMINARIO INTERNACIONAL “ETICA EN LA GESTIÓN PÚBLICA Y LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN”, EFECTUADO EN EL AUDITORIO DEL EDIFICIO SEDE DE LA SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.

4 de julio, 2007

MODERADOR: Continuando con el programa de este Seminario Internacional sobre la ética en la gestión pública y la lucha contra la corrupción, el Secretario Germán Martínez Cázares, participará con la conferencia “Democracia, Estado de Derecho y Corrupción”.

El Secretario Germán Martínez, es licenciado en Derecho por la Universidad La Salle. Cursó la especialidad en Derecho Constitucional y Ciencias Políticas, en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, España.

Ha impartido conferencias sobre derecho y política en las universidades de Harvard y Columbia, en los Estados Unidos de Norteamérica y en varias universidades de nuestro país.

También ha sido profesor de derecho en la Universidad Anáhuac, del sur de la ciudad de México.

Como diputado federal durante la LVII Legislatura, fue integrante de la Comisión de Concordia y Pacificación y presidió la Comisión de Población y Desarrollo.

También como diputado federal en la LIX Legislatura, fue coordinador adjunto del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional. Formó parte de las Comisiones de Puntos Constitucionales y de Cultura, así como del Comité del Centro de Estudios de Derecho e Investigaciones Parlamentarias y del Grupo de Amistad México-España.

Ha sido integrante del Comité Ejecutivo Nacional del Partido Acción Nacional, Secretario de Estudios y Director General de la Fundación “Rafael Preciado Hernández”; articulista en diversas publicaciones, entre ellas el periódico “El Economista” y el semanario “Proceso”.

Colaboró en la selección de textos de Carlos Castillo Peraza en el libro “El porvenir posible”, publicado por el Fondo de Cultura Económica.

Durante los procesos electorales de los años 2000 y 2006, fue representante del Partido Acción Nacional ante el Consejo General del Instituto Federal Electoral.

En diciembre de 2006 el Presidente Felipe Calderón Hinojosa, lo designa como titular de la Secretaría de la Función Pública.

Señor Secretario, le cedemos el uso de la voz.

SECRETARIO GERMÁN MARTÍNEZ CÁZARES: Muchas gracias. Señoras y señores: Gabriel Said decía hacia 1979 que México era el país destinado a fundar la ciencia del soborno, porque la corrupción no era un tumor del régimen sino su médula. La corrupción -decía Said- no es característica desagradable del sistema político mexicano, es el sistema, consiste –seguía diciendo Said- en declarar que el poder se recibe de abajo, cuando en realidad se recibía de arriba, en disponer de funciones públicas como si fueran propiedad privada. Hasta ahí la cita de Said.

México se enfrenta a una situación de hipercorrupción, esto es, los actos de corrupción se insertan en una cultura general permisiva del incumplimiento del derecho, por lo que dichos actos, en particular el soborno y la extorsión, aparecen como mecanismo de uso generalizado en todos los niveles de convivencia social.

La dimensión cultural evocada por el prefijo hiper, pretende distinguir de aquellos casos en los que la corrupción es marginal, es decir, acotada a situaciones relativamente aislables e identificables dentro de un contexto general de respeto por las normas.

La calificación que ha alcanzado históricamente el índice de percepción de corrupción construido por transparencia internacional, sitúa a México en niveles indicativos de corrupción estructural o sistemática.

Desde 1995 México ronda en los 3 puntos de una escala de 0 a 10, en los que 10 es altamente transparente y 0 altamente corrupto.

En el ejercicio del 2006 México ocupó el lugar 75 de un lugar de 163 países evaluados. Aparecen como menos corruptos países como Perú, Siria, Bolivia, Irán y Haití, pero más transparentes por supuesto Finlandia, Canadá, Estados Unidos, Chile, Costa Rica, Cuba.

La corrupción sistemática afecta a la competitividad de la economía en razón de que introduce costos adicionales a la producción y a las transacciones.

En la medida en que altera las condiciones de competencia entre los agentes económicos beneficiando a los que tienen más recursos o cuentan con mayores nexos con el gobierno, la economía en un contexto de corrupción sistemática no retribuye la creatividad empresarial o la iniciativa y el mérito personal, sino aquello que dispone de la capacidad para adquirir beneficios o privilegios fuera de la ley.

La corrupción atentan contra la expansión de la economía nacional, fundamentalmente por dos razones.

En primer lugar, por la percepción de altos niveles de corrupción, ahuyenta la inversión y por tanto termina por limitar las posibilidades de generar nuevos empleos.

El índice de percepción de corrupción sirvió como insumo para un estudio realizado por la revista The Economis y en dicho estudio se identificó que hay una fuerte correlación negativa entre el flujo de inversión directa extranjera por persona y el índice de transparencia.

De manera tal que a mayor percepción de corrupción, menor confianza de los inversionistas.

En los últimos cinco años el 35 por ciento de la inversión extranjera que decidió no entrar a México lo hizo basado precisamente en la percepción de corrupción o la opacidad de nuestros negocios.

De acuerdo con este estudio el nivel de opacidad de México se traduce en un costo implícito para las empresas, equivalente a un impuesto del 15 por ciento.

Asimismo, debido al nivel de opacidad, México paga 3.08 por ciento adicional al tipo de interés del mercado de deuda, como una sobre tasa de la llamada prima de riesgo.

Nuestra deuda como país, es 3.08 más cara por la opacidad y por la corrupción.

Solo dos países no tienen que pagar prima de riesgo por su nivel de opacidad, Singapur y los Estados Unidos.

Como se puede apreciar la percepción de corrupción desincentiva a la entrada de inversión en México y la colocación de deuda a los mercados internacionales; desalienta además a la iniciativa privada y el ánimo emprendedor de las personas debido a que para hacer negocios es necesario garantizar ganancias suficientes para atemperar el impacto económico de la corrupción.

En segundo lugar, la corrupción impacta a la competitividad de la economía en la medida en que provoca una fuga en los ciclos de reinversión de las ganancias de los agentes económicos, en tanto costo implícito a la producción y al consumo, la corrupción distrae recursos que pudiera destinarse a la ampliación de actividades económicas, es decir; a nuevos horizontes de inversión, a la conversión tecnológica, al aumento de la productividad, o bien a hacer más eficientes nuestros procesos internos productivos.

La corrupción profundiza la desigualdad y la pobreza. En contextos de corrupción sistemática no se puede realizar una actividad económica o acceder a bienes y servicios públicos sin pagar un soborno.

Esta suerte de impuesto institucional afecta en mayor proporción a las familias de menores ingresos, en la medida en que su dependencia de bienes y servicios públicos es mayor o por cuanto tienen menores posibilidades para satisfacer sus necesidades a través de actividades económicas formales.

De acuerdo con el índice de resultados de corrupción y buen gobierno, para los hogares con ingresos de hasta un salario mínimo, este impuesto regresivo lo que pagan por corrupción las familias más pobres del país es del 24 por ciento del total de su ingreso, una cuarta parte de su patrimonio las familias más pobres mexicanas lo dedican a corrupción.

Los mexicanos más pobres tienen que pagar pues para obtener bienes y servicios a los que deberían de tener sin reservas legítimo derecho.

Asociado a la merma patrimonial que producen los mexicanos más pobres, la corrupción afecta también la capacidad del Estado en satisfacer las necesidades básicas de esas personas, pues desincentiva el pago de impuestos y en consecuencia obstruye los esfuerzos institucionales para aumentar la recaudación.

Los contribuyentes dejan de pagar impuestos debido a que perciben que los dineros públicos se mal gastan o se desvían a fin de que no redunden en beneficios sociales o bien incurren en inpago en la expectativa que pueden evitar las sanciones mediante actos de corrupción.

En este sentido no es posible abatir la banca rota de la educación, el mal funcionamiento de los hospitales, la incapacidad del Estado para dotar de vivienda digna o la insolvencia gubernamental generada de generar una infraestructura que vertebre al país, si no se combate formalmente y frontalmente la corrupción.

México ha dado pasos importantes para promover la integridad en la gestión pública.

Con la transición democrática se han dado reglas institucionales, destinadas a disminuir los niveles de corrupción, la pluralidad política institucionalizada se ha traducido en mayores controles jurídico, políticos y sociales, sobre las acciones y omisiones de los responsables públicos.

La competencia electoral y en particular la posibilidad de todos los actores políticos de acceder al poder han alentado prácticas de transparencia y de rendición de cuentas.

El arribo de la democracia constitucional ha permitido que los poderes legislativo y judicial ganen independencia frente al Poder Ejecutivo y que actúen como contrapeso efectivo al antiguo poder hegemónico, único del Ejecutivo.

En nuestra democracia ninguna decisión es impuesta o debe de ser impuesta, no hay ganadores, ni vencidos para siempre.

La pluralidad social dio paso a una pluralidad política y la pluralidad política dio sentido a los dispositivos constitucionales de asignación y control del poder.

Sin embargo, la percepción de alta corrupción no ha disminuido. Los avances institucionales logrados entre 1995 y 2006 no se han reflejado en la conciencia que tienen los ciudadanos sobre las acciones de combate a la corrupción. México no ha superado la barrera del 3.7 en el índice de transparencia internacional.

A pesar de que, por ejemplo, entre 1994, 1996 se fortalecieron los sistemas de control interno. Que en el año de 1999 se creó la Auditoria Superior de la Federación, órgano con autonomía técnica encargado de la función de control externo de la gestión pública. Que en el año 2002 se publicó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública con el propósito de establecer en el ámbito federal obligaciones de transparencia y garantizar el derecho de los ciudadanos a la información pública gubernamental de calidad.

En el año 2003 se creó el Servicio Profesional de Carrera como un complejo sistema de incentivos dirigidos a profesionalizar e imparcializar la gestión pública. En el año 2003 México fue anfitrión de la suscripción de la Convención de Naciones Unidas contra la corrupción. En el año 2004 y 2005 se implementan, a nivel federal, los programas de testigos sociales en contrataciones públicas, los acuerdos de blindaje electoral en programas federales y se modifica la normativa de contrataciones públicas.

Por último, entre 2006 y 2007 se ponen a disposición de los ciudadanos los portales de obligaciones de transparencia, el cual concentra información de prácticamente la totalidad de las dependencias y entidades con tecnología que potencie el acceso en tiempo real a datos sobre la aplicación y custodia de los recursos federales.

Más aun, de acuerdo con el barómetro global de corrupción elaborado por Transparencia Internacional para 2003, el 43 por ciento de los mexicanos opina que los gobiernos no combatimos la corrupción sino la fomentamos. Es decir, los cambios institucionales no han sido eficaces para provocar una percepción positiva en los ciudadanos sobre el compromiso de los gobiernos con la integridad. Estos cambios tampoco han logrado consolidar un contexto general de respeto a las normas que disuada esos actos de corrupción.

Ahora bien, según el índice de corrupción y buen gobierno elaborado por Transparencia Mexicana, índice que mide las experiencias de corrupción y no percepciones, en 2001 se realizaron en México 214 millones de actos de corrupción; en 2003, 101; en 2005 se verificaron 115 millones de actos de corrupción. El índice reporta, además, que si bien es cierto que entre 2001 y 2005 disminuyó el universo de actos de corrupción, el costo promedio de cada acto ha aumentado, pasó de 2001 a 2005, de 109 pesos, en 2001, por cada acto de corrupción, a 177 pesos por experiencia corrupta.

Una primera conclusión que pueden extraerse de estos datos, es que las acciones de combate a la corrupción han elevado el costo de la corrupción. Lo anterior, sugeriría que en el sistema legal hay obstáculos que encarecen la corrupción, sin embargo, la corrupción sigue obstaculizando el acceso de los ciudadanos a los bienes y servicios públicos.

El aumento del precio de la corrupción solo acentúa la desigualdad social, aleja a los más pobres de las condiciones que ofrece el estado para el desarrollo individual. Para evitar que la corrupción impida el desarrollo humano con equidad, es preciso impactar en la frecuencia de los actos de corrupción. Y ese reto es fundamentalmente de orden cultural, mayores controles o más eficacia gubernamental en la represión de conductas corruptas, sin un entorno de repudio social, solo provocará que la corrupción se encarezca y que, por tanto, agudice los efectos económicos.

La corrupción se asienta en prácticas, rutinas y costumbres. No es solo un problema de diseño institucional o resultado de deficiencias legales. El soborno se presenta desde la infancia. El 15 por ciento de la población entre 10 y 15 años lo dice haber practicado alguna vez. Ese porcentaje se incrementa a más del 40 por ciento entre quienes tienen de 15 a 25, y se eleva a un 57 por ciento entre los mexicanos de 30 años o más.

Se calcula que hay un 87 por ciento de posibilidades de que un mexicano pague al menos una mordida en su vida. Según Transparencia Mexicana el 10 por ciento de la población mexicana ha ofrecido alguna vez un soborno. Asimismo según mediciones del citado organismo internacional, México se encuentra dentro de los grupos de países más afectados por el pago de sobornos. El 28 por ciento de los encuestados en territorio nacional acepta haber pagado un soborno en los últimos doce meses. Esta proporción es tres veces superior a la media internacional situada en niveles del 9 por ciento del total de los encuestados.

En razón de que la corrupción es un problema complejo, la ofensiva debe ser integral. Acentuar la prevención, sin olvidar la reacción punitiva; prevenir y sancionar; involucrar a la sociedad sin que los poderes públicos renuncien a su responsabilidad de atajar oportunamente las violaciones a la ley; incidir en el tejido social en los marcos de referencia valorativos de las personas, con el propósito de reducir desde el compromiso voluntario con el respeto a las reglas la habitualidad de los hábitos de corrupción en el entendido de que frente a alguien dispuesto a aceptar un soborno, hay alguien dispuesto a pagarlo.

Al mismo tiempo se deben centrar los esfuerzos colectivos en trasladar la corrupción de la médula a las fronteras del sistema. Este objetivo exige transitar de la cultura de la corrupción a la cultura de la legalidad, induciendo a que resulte más costoso dar o recibir el favor ilegal que el beneficio esperado de esa conducta.

De ahí que para desincentivar la corrupción es indispensable que simultáneamente se perciba como alta probabilidad de que se imponga una sanción pero también, insisto, que los individuos valoren como socialmente indeseable la transacción corrupta.

La corrupción es el resultado de la siguiente ecuación: discrecionalidad sin responsabilidad, sin rendición de cuentas. Siguiendo la ecuación, para abatir la corrupción institucional se requieren más contrapesos, reglas más precisas; más y mejor información sobre la gestión pública, mayor eficacia del Estado para reaccionar frente a la conducta corrupta; mayores controles sociales sobre el desempeño de los servidores públicos.

El combate a la corrupción exige una apuesta clara por las tecnologías de la información. Este tipo de herramientas hace menos traumático y menos costoso el encuentro entre el ciudadano y su gobierno, permite además cerrar la puerta a los factores inductores de la transición corrupta. Es innegable que si un ciudadano no requiere presentarse ante una ventanilla, el factor humano de la corrupción pierde importancia.

El servidor público no puede inducir ni ser inducido a prestar un beneficio a cambio de una contra prestación ilegal; el ciudadano por su parte no se verá forzado a pagar más de lo justo por un servicio o bien público al que tiene legítimo derecho y acceso electrónico.

Es fundamental aprovechar al máximo el potencial y la utilidad social de estas tecnologías de información tanto para mejorar el desempeño de la administración federal como para acercar a los ciudadanos a sus ejercicios.

Tucídires recreaba con una cruda imagen la corrosión de la carne y de las costumbres; sangre que fallaba dentro de la piel, úlcera amarillenta, cuerpos inertes tendidos sobre el piso y pájaros que destazaban cuerpos insepultos. Corrupción es, en efecto, equivalente a pudrimiento, a enfermedad letal que aqueja el cuerpo, como decía Tucídires.

Cuando esto se corroe, la vida muere y hablamos entonces de defunción; la muerte del cuerpo no es más que el triunfo de la corrupción; la muerte del cuerpo no es más que el fin de la función. Pero la corrupción no es sólo enfermedad del cuerpo físico, es también dolencia del cuerpo social.

El universo de la corrupción son los vicios del carácter; las instituciones son ocupadas para el beneficio privado; la pasión subordina al cálculo; lo público se hace privado, lo privado se hace público, la ley claudica frente al interés parcial, los deberes se transigen; los derechos son mera palabrería.

Ya bien también lo advertía Maquiavelo en sus discursos sobre la primera década de Titolibio, que ahí donde la materia está corrompida las leyes y las instituciones –decía- son impotentes. Cuando las costumbres sociales advertía el florentino, son perversas, ningún Príncipe tendrá vida suficiente para habituar bien a una ciudad largo tiempo mal habituada; y cuando hubiere un hombre de larga vida, nada garantiza que al faltar el pueblo sepa mantenerse libre.

Los principios éticos son los anticuerpos que impiden la defunción de la esfera pública; surge sin embargo el problema de determinar cuáles son esos principios que cuidan la salud de una comunidad. Es la antigua distinción entre la ética privada y la ética cívica; esa distinción se resuelve en la dicotomía entre las convicciones morales personales y la certeza de la moral objetiva.

El antídoto a la corrupción del cuerpo social deriva de los consensos que surgen del diálogo entre individuos libres, de la confrontación de intereses y preferencias entre personas que recíprocamente se asumen capaces de asimilar y guiar su conducta conforme a principios susceptibles de ser aceptados por todos.

La idea de una ética que se construye a partir del diálogo nos permite de manera inevitable el universo de la democracia…

En un régimen autoritario la función pública se orienta a mantener y a garantizar la pervivencia del Estado, a mantener la vitalidad de esa totalidad concebida como superior a los individuos.

En democracia, por el contrario, la función pública se nutre de las necesidades y de los intereses de las personas que son consideradas como fines en sí mismos y no como simples medios.

La democracia presupone un material valorativo que orienta la función pública. En efecto, la democracia implica el imperio de la ley en la acción de los agentes y de las agencias gubernamentales, se sostiene necesariamente de la integridad personal, entendida como cualidad de los ciudadanos en general y de servidores públicos en particular, es decir, de asumir un compromiso voluntario frente al derecho.

La democracia tiende fundamentalmente a la predecibilidad de las funciones estatales y a la posibilidad de que los ciudadanos juzguen el comportamiento de sus gobernantes, de modo que en ella existe una poderosa inclinación a crear organizaciones de control que sirvan de garantía a la publicidad de los procesos jurídicos y políticos y en particular de la aplicación de los recursos y de los bienes públicos.

Y, por último, los incentivos democráticos se alimentan del deber permanente de autoridades políticas de exponer y justificar sus acciones de gobierno.

En democracia los ciudadanos deben conocer sistemáticamente no sólo los resultados en la aplicación de las políticas públicas y los programas, sino además la forma en que han impactado estos resultados en la consecución misma de los objetivos del Estado, es decir, el gobierno debe enraizarse en pilares institucionales de profunda legitimidad, pero a la vez estar siempre a la vista pública y en proceso permanente de rendición de cuentas.

Se debe asegurar a la ciudadanía certidumbre en cuanto a las actividades de las instituciones de gobierno, la calidad de servicios y garantizar la profesionalización y la honestidad del servicio público. En este sentido, una democracia socialmente útil debe invertir en servidores públicos con sólida cultura ética y de servicio a la sociedad, convencidos de la dignidad e importancia de su tarea en su desempeño cotidiano.

El servicio público recibe de la sociedad y de la ley el poder de condicionar las conductas de otros.

La democracia exige al servidor público orientar esos poderes a la satisfacción de las necesidades básicas de los individuos, a resolver efectivamente los problemas que surgen de la convivencia social; esa es sin duda la ética de la democracia.

Cada servidor público se enfrenta día a día, con la toma de decisiones, a menudo complejas, en las que está en juego el bienestar de la sociedad. Los servidores públicos como individuos libres tienen la capacidad para elegir y optar en el ejercicio de sus funciones, entre lo que es deseable para la colectividad y aquello que pudiera resultar dañino.

Cuando los valores éticos de los servidores públicos se expresan en la vigencia del sentido del deber, el servicio, la probidad, se trabaja en dirección de lograr y mantener la confianza de los ciudadanos. Cuando la sociedad deja de confiar en sus servidores públicos, las instituciones pierden su sentido y su razón de ser.

Ningún gobierno democrático puede prescindir de la confianza ciudadana. La corrupción merma la confianza. Abatir por tanto la corrupción es imperativo que impone nuestro común aprecio por la forma democrática de organización social.

El estado democrático de derecho ofrece los instrumentos para luchar contra la corrupción. El concierto de las naciones ofrece un piso de responsabilidad compartida para derrotar a ese flagelo.

No habrá éxito en esa lucha mientras la sociedad no se imagine a sí misma libre de corrupción. La corrupción, lo decimos desde el gobierno del Presidente Calderón, como lo ha reafirmado en esta mañana el Juez Garzón, la corrupción en México es derrotable. Que este espacio sirva para dar un impulso en la imaginación, en la acción, a esta nueva victoria contra la corrupción, a una victoria cultura de los mexicanos, a una victoria que borre la terrible huella de la corrupción.

Muchas gracias.

MODERADOR: Muchas gracias. En este momento vamos a disponer de un receso. Reanudaremos el programa en punto de las 13:00 horas. Los esperamos y agradeceremos su puntualidad. Muchas gracias.

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